解读《山东省企业国有资产监督管理条例》
2011年11月25日，省十一届人大常委会第二十七次会议以62票赞成1票弃权高票通过了《山东省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》），并将自2012年3月1日起正式施行。《条例》的出台是我省国有经济改革发展进程中的一个重要里程碑，是我省国资监管法制建设的重大突破，标志着我省企业国有资产监督管理工作法制化、制度化、规范化建设迈上新台阶，对于进一步完善全省国资监管体制、促进国有资产保值增值、推动国有经济改革发展具有重大意义。
一、《条例》出台的必要性
党的十六大以来，我省深入贯彻落实中央决策部署和《公司法》《企业国有资产法》等法律精神，积极推进国有资产管理体制改革，健全完善国有资产出资人制度，大力推动国有企业改革发展，国资监管工作和国有企业改革发展取得重大进展。2010年全省国有企业营业收入和利润总额分别比2005年增长0.99倍、2.67倍，其中省管企业分别增长1.66倍、3.66倍。2010年底，全省国有企业资产总额、国有资产总额分别比2005年增长1.25倍、1.41倍，其中省管企业分别增长1.56倍、1.19倍。但是，随着各项工作深入推进，国企改革发展和国资监管中的固有矛盾和新问题也越来越突出，有的已严重阻碍国资监管工作健康有效地开展，迫切需要从法律层面予以回应和明确，借助法律的强制力量加以解决和推进。
（一）国资监管体制从长远看应该用立法来固化。虽然我省国有资产监管体制基本建立，但不稳定、不完善的问题较为突出，一些深层次问题还没有真正解决。主要是政企不分、政资不分的问题仍然存在，有的地方甚至将纳入国资委监管的经营性国有资产又划给了有关政府部门，多头监管、监管规则不统一问题在各级还不同程度存在；国资监管机构“三统一、三结合”的职责没有到位，县级国资监管工作仍然十分薄弱；对国资监管机构性质存在模糊认识，机构改革中多数市把国资委定性为政府工作部门等等。这些问题，如果不通过立法方式，很难得到有效解决和长期稳定。有了法律保障，就可以依法排除各种干扰，使国资监管体制固化下来。
（二）近年来创造的行之有效的制度办法应该通过立法来强化。新的国资监管体制建立以来，各级国资监管机构从实际出发，建立完善了业绩考核、财务监督、规划审核、投资担保监管、经营预算、责任追究等一系列行之有效的监管制度和办法，对于维护国有资产权益、推进国有资产保值增值发挥了重要作用。通过立法对这些制度办法加以肯定和巩固，可以强化其权威性、稳定性和执行力，进一步健全国有资产出资人制度体系。现有法律中还存在盲区和不完善、不易操作的地方，也需要通过立法为今后深入探索提供法律依据。
（三）健全国有资产保值增值责任体系需要通过立法来保障。健全国有资产监管体制的根本目的是实现国有资产保值增值，关键在于层层落实保值增值责任。部分市级和大部分县级国资监管机构出资人职责不到位，监管责任没有落到实处。一些地方特别是国有企业还没有完全建立国有资产保值增值考核和责任追究制度，需要通过立法建立健全国有资产保值增值的责任体系，明确保障国有资产安全的法律责任。
（四）理顺政府部门、国资监管机构与企业之间的关系需要通过立法来规范。国有企业独立的法人财产权得到有效维护是其公平参与市场竞争的重要基础。一些地方存在的政企不分、政资不分现象，导致企业法人财产权、经营自主权难以全面落实，侵害国有企业权益的现象时有发生，迫切需要从法律高度进一步理顺政府部门、监管机构和监管企业的关系，使企业摆脱政府部门附属物的地位，加快建立完善法人治理结构、加强企业管理、提高发展质量，成为充满生机活力的市场主体。同时，通过立法，进一步规范国资监管机构行权履职的范围、方式和程序，提高依法监管、科学监管水平；推动各级政府和部门进一步转变观念、改进工作方式，切实做到不擅权、不越位。
二、《条例》主要内容
《条例》共7章38条，立足我省实际，围绕固化体制基础、强化监管机制、健全责任体系、规范工作运行，重点对企业国有资产监督管理体制、国家出资企业管理者的选用与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任等作出了规定。
（一）明确了“三分开、三统一、三结合”的企业国有资产监管体制。《条例》提出“对企业国有资产监督管理应当坚持政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”首次以法律形式明确了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制改革的基本原则。
（二）理顺了国资监管组织体系。《条例》明确了国有资产监督管理委员会是本级人民政府直属特设机构的性质。规定“不单独设立国有资产监督管理委员会的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责”，把国资监管的要求延伸到了县级，为实行国有经营性资产集中统一监管和全覆盖提供了法律依据，有效规避了多头监管问题，有利于确保国有资产基础管理的专门性、统一性和唯一性。
（三）明确了文化领域企业国有资产监管体制。《条例》规定，“对文化领域的企业国有资产，国有资产监督管理机构应当依法履行国有资产基础管理职责，其他监督管理工作，可以委托有关部门或者机构依据本条例实施。”这种体制既维护了企业国有资产监管工作的统一性、完整性，有利于提高资源配置效率，同时又兼顾了文化领域企业国有资产的特殊性，符合我省实际和文化体制改革的方向，体现了改革渐进性的要求。
（四）提出了国家出资企业完善公司治理结构的要求。《条例》要求国家出资企业“应当按照决策、执行和监督分离的原则，建立和完善法人治理结构，提高企业管理的科学化、民主化、制度化水平，确保国有资产保值增值。”提出了完善公司治理结构的原则和方向，对我省国有企业进一步完善法人治理结构将起到重要促进作用。
（五）规范了国有独资企业、国有独资公司的企业管理者兼职问题。《条例》规定，“未经国有资产监督管理机构批准，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业、事业单位和经济组织兼职。经批准兼职的，不得擅自领取兼职报酬。”既适应了国有企业股权多元化改革的发展需要，又为规范企业高管人员薪酬管理提供了依据。
（六）健全了企业管理者考核奖惩机制。《条例》规定，“国有资产监督管理机构对其履行出资人职责的国家出资企业管理者经营业绩进行年度考核和任期考核，并依据考核结果确定其薪酬及奖惩。国有资产监督管理机构对其委派的国家出资企业董事会成员进行考核时，应当将其在重大决策时的表决意见纳入考核内容。”把考核结果与薪酬及奖惩直接挂钩，增强了考核工作的权威性。要求将国家出资企业董事在重大决策时的表决意见纳入对其考核内容，能够提高国家出资企业董事表决时特别是在重大事项表决时的责任意识，有利于促进董事积极履职，增强其参与决策的责任感。
（七）规范了关系国有资产出资人权益的重大事项范围。《条例》依据《企业国有资产法》和《公司法》有关规定，对关系国有资产出资人权益的重大事项进行了补充、细化，并对这些重大事项的批准、决定的程序和权限作出了原则性规定，为规范国资监管机构与国家出资企业在重大事项上的权责关系，实施依法依章程监管奠定了基础。
（八）加强了对国家出资企业设立境外企业的监管。为适应国有企业国际化发展的形势需要，《条例》对国家出资企业在设立境外企业中股权、物业产权及其他权益的登记和境外企业章程制定予以明确、细化，对防范企业“走出去”过程中的国有资产流失风险具有重要意义。
（九）提出了加强重要子企业重大事项监管的要求。《条例》首次在全国范围内以法律形式对国家出资企业再出资企业的重大事项监管作出规定，要求“国有资产监督管理机构和国家出资企业应当根据法律、法规和企业章程规定的权限对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监督和管理。”为下一步国资监管机构出台重要子企业重大事项监管办法提供了法律依据。
（十）健全了国有资本经营预算制度。《条例》将国有资本经营预算制度实施范围扩大到所有县级以上人民政府，覆盖到全部国有企业，规范了国有资本收益的收入来源和支出内容，为充分发挥国有资本经营预算在推动企业改革、促进国有经济转方式调结构的作用奠定了法律基础。
（十一）强调了国资监管机构对企业国有资产的基础管理职责。《条例》明确了国有资产基础管理工作的范围，要求通过加强有资产基础管理工作，明晰产权归属，理顺产权关系，把握企业国有资产的现状和走势，对企业国有资产的分布、变动等情况进行全方位动态监督管理，为制定防止企业国有资产流失，实现企业国有资产保值增值的政策措施提供基础依据。
（十二）强化了对国有资产转让行为的监管。《条例》要求国有资产监督管理机构“应当制定和完善企业国有资产转让制度，依法履行监督管理职责，促进企业国有资产合理流动，防止企业国有资产损失。”对国资监管机构监管国有资产转让行为提出了明确要求，同时要求国资监管机构及时终止国有资产违法转让行为，并赋予国资监管机构股东诉讼权利，有利于进一步规范国资资产转让，维护国有股东权益。
（十三）完善了企业国有资产损失责任追究制度。《条例》明确要求，“国有资产监督管理机构应当完善企业国有资产损失责任追究制度”，“并监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作。”为建立层层落实的企业国有资产损失责任追究体系提供了法律依据。
（十四）明确了国家出资企业的工作报告制度。《条例》规定了国家出资企业向国资监管机构报告工作的主体、内容和责任，进一步完善了国资监管机构履行出资人职责的方式，增强了监督工作的时效性和权威性，有利于加强对企业管理者履职情况的监督。同时，也防止了所有权侵犯经营权、经营权架空所有权，保证了企业法人治理结构的正常运行。